مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ابعاد و نحوه مواجهه با طرح‌ها و لوایح پولی و بانکی را مورد بررسی قرار داده و در این خصوص گزارشی را منتشر کرده است.
به گزارش روی تیتر، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ابعاد و نحوه مواجهه با طرح‌ها و لوایح پولی و بانکی را مورد بررسی قرار داده و در این خصوص گزارشی را منتشر کرده است.
در ابتدای این گزارش آمده است: با توجه به گذشت حدود چهار دهه از تصویب قوانین مادر در حوزه پولی و بانکی و وقوع تحولات جدی در حوزه دانش بانکداری و بانکداری مرکزی و دگرگونی رویه‌های بانکی و نظارت بانکی به دلیل ظهور فناوری‌های جدید، انباشت و تزاحم قوانین موردی تصویب شده و خلأها و مشکالت عدیده در نظام بانکی کشور با منشأ قانونی، اصلاح قوانین پولی و بانکی یک ضرورت جدی و یکی از اجزای اصلی اصلاحات اقتصادی مورد نیاز کشور است.
اصلاح قوانین پولی و بانکی همواره در مجلس مطرح بوده است و حداقل در دو دوره اخیر مجلس
این موضوع با شدت بیشتری پیگیری شده است و در حال حاضر نتیجه این تلاش‌ها در قالب گزارش
کمیسیون اقتصادی (شماره چاپ ۱۶۷۲) تحت عنوان طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران به مجلس
شورای اسلامی تقدیم شده است.
به دلایل مختلف اعم از اختالف نظر دستگاه‌های مختلف به ویژه بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در برخی از حوزه‌های مهم، لایحه جامعی توسط دولت درباره این موضوعات ارائه نشد. کما اینکه با وجود اقدامات انجام شده از ابتدای دهه ۱۳۸۰ در بانک مرکزی و
دولت، صرفا یک لایحه برای اصلاح برخی از فصول قوانین قبلی به مجلس ارائه شده است و به موضوعات
مهمی مانند ساختار و نحوه اداره بانک مرکزی، استقالل بانک مرکزی از دولت و نحوه و گستردگی نظارت
بر بانک‌ها پرداخته نشده است.
بر این اساس ضروری است اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی کشور در فرصت شش ماهه تا پایان
مجلس دهم به عنوان اولویت اصلی مجلس شورای اسلامی بوده و طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
در اولویت بررسی مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.
مرکز پژوهش‌های مجلس علیرغم برخی انتقادها نسبت به گزارش کمیسیون اقتصادی که در مرحله بررسی نهایی مواد قابلیت اصلاح را دارد، در مجموع با توجه به اصلاحات صورت گرفته در حوزه‌هایی نظیر بهبود استقلال، کارآمدی، اقتدار و پاسخگویی بانک مرکزی، نظارت بانکی، قواعد حکمرانی و مدیریت بانک‌ها، برخی از مسائل شرعی بانکداری، مقابله با تخلفات بانکی، پیشگیری از تعارض منافع در نظام بانکی و غیره، با کلیات این طرح موافق بوده و تصویب آن را در این دوره مجلس شورای اسلامی ضروری میداند.
این طرح در صورت تصویب می‌تواند ثمرات قابل توجهی در بهبود حکمرانی پولی و بانکی کشور داشته باشد.
در حال حاضر حدود شش ماه تا پایان مجلس دهم فرصت باقی است و با توجه به این زمان محدود اولویت‌بندی بررسی لوایح و طرح‌ها در صحن علنی بسیار مهم است.
یکی از موضوعات بسیار مهم و حیاتی برای اقتصاد کشور که از دوره مجلس نهم تاکنون به طور پیوسته ازسوی نمایندگان دنبال شده است، اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی کشور است.
در حال حاضر براساس چهار طرح و یک لایحه اعلام وصول شده و پس از بررسی‌های فراوان، گزارشی با عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» توسط کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.
مروری بر تالش‌های صورت گرفته برای اصلاح قوانين پولی و بانكی در دهه‌های اخير
از ابتدای دهه ۱۳۸۰ اصلاح قوانین بانکی با تدوین لوایح دوگانه بانکداری و بانک مرکزی در بانک مرکزی
کلید خورد، ولی این اقدام در دولت‌های نهم و دهم به سرانجام نرسید.
کلید خورد، ولی این اقدام در دولت‌های نهم و دهم به سرانجام نرسید.
در دولت یازدهم این کار با سرعت کمتری ادامه یافت و علیرغم بیان وعده‌هایی از سوی دولت مبنی بر ارائه لایحه، در نهایت لایحه‌ای ارسال نشد.
در اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۴ طرح بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا «که توسط نمایندگان
مجلس با همکاری مرکز تحقیقات اسلامی مجلس در قم، تهیه شده بود، اعلام وصول شد و یک فوریت
آن به تصویب رسید.
مجلس با همکاری مرکز تحقیقات اسلامی مجلس در قم، تهیه شده بود، اعلام وصول شد و یک فوریت
آن به تصویب رسید.
پس از آن مجددا مسئولان دولتی و بانک مرکزی بار‌ها وعده دادند که مجلس فرآیند بررسی طرح را متوقف کند و دولت متعهد میشود ظرف مدت کوتاهی لوایح دوگانه را تکمیل و به مجلس تقدیم کند. اما هیچ کدام از این وعده‌ها عملی نشد و نهایتا کارگروه بازنگری در قوانین بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس، با مشاهده تعلل دولت، شروع به بررسی و تکمیل طرح کرد.
با وجود این نمایندگان مجلس برای جلب نظر موافق بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در اصلاح طرح آخرین ویرایش لایحه بانکداری، که در جلسات مشترک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد
تدوین شده بود، را مبنا قرار دادند؛ البته با استفاده از نظرات کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، مرکز
تحقیقات اسلامی مجلس در قم و سایر متخصصان حوزه بانکی و پس از برگزاری جلسات متعدد نقد و
کارشناسی، تغییراتی را در برخی از فصول آن ایجاد کردند. عمده این تغییرات در فصول عملیات بانکی، توقف، ورشکستگی و انحلال بانک‌ها، شفافیت و پاسخگویی و نهایتا نظارت بانکی ایجاد شده بود.
تدوین شده بود، را مبنا قرار دادند؛ البته با استفاده از نظرات کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، مرکز
تحقیقات اسلامی مجلس در قم و سایر متخصصان حوزه بانکی و پس از برگزاری جلسات متعدد نقد و
کارشناسی، تغییراتی را در برخی از فصول آن ایجاد کردند. عمده این تغییرات در فصول عملیات بانکی، توقف، ورشکستگی و انحلال بانک‌ها، شفافیت و پاسخگویی و نهایتا نظارت بانکی ایجاد شده بود.
نهایتا نسخه اصلاح شده طرح فوق‌الذکر تحت عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسالمی ایران» در
۳۰ فروردین ماه سال ۱۳۹۵ در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد و با موافقت صحن مجلس، تصویب
آن بر اساس سازوکار پیشبینی شده در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی در کمیسیون اقتصادی مجلس ادامه یافت، ولی به دلیل آبستراکسیون نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی بررسی آن در مجلس
نهم ناتمام ماند و اصلاح قوانین بانکی متوقف شد.
۳۰ فروردین ماه سال ۱۳۹۵ در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد و با موافقت صحن مجلس، تصویب
آن بر اساس سازوکار پیشبینی شده در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی در کمیسیون اقتصادی مجلس ادامه یافت، ولی به دلیل آبستراکسیون نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی بررسی آن در مجلس
نهم ناتمام ماند و اصلاح قوانین بانکی متوقف شد.
با شروع مجلس دهم، طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران با اقبال بسیاری از نمایندگان مواجه
شد و با ۲۲۵ امضا در جلسه ۱۷ مرداد ماه سال ۱۳۹۵ اعلام وصول شد.
شد و با ۲۲۵ امضا در جلسه ۱۷ مرداد ماه سال ۱۳۹۵ اعلام وصول شد.
طرح اعلام وصول شده در مجلس دهم با طرح مورد بحث در اواخر مجلس نهم تفاوت‌های جدی دارد و این به این دلیل است که طراحان، طرح قبلی را بر اساس نظرات منتقدان و تغییرات آخرین نسخه پیشنویس لایحه
بانکداری (مورخ سه مرداد ماه سال ۱۳۹۵) به‌روزرسانی کردند.
بانکداری (مورخ سه مرداد ماه سال ۱۳۹۵) به‌روزرسانی کردند.
با توجه به اینکه یکی از مهمترین انتقادات به طرح بانکداری در مجلس نهم و دهم، ضرورت و اولویت پرداختن به موضوع بانک مرکزی قبل از بانکداری بود، با همکاری کمیسیون اقتصادی و مرکز پژوهش‌های مجلس و صاحبنظران این حوزه چندین طرح پژوهشی برای تدوین طرح بانک مرکزی کلید خورد و نهایتا نسخه اول «طرح بانک مرکزی جمهوری اسالمی ایران» نیز در ۱۹ مهر ماه سال ۱۳۹۶ اعلام وصول شد و در دستور کار کمیسیون اقتصادی مجلس قرار گرفت.
ازسوی دیگر با توجه به اینکه در طرح بانک مرکزی سلطه دولت بر بانک مرکزی و استفاده از منابع
آن برای اغراض دولت محدود شده بود، نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی درصدد تأسیس بانک توسعه
برآمدند تا از این طریق بتوانند ظرفیت خلق پول را در خدمت توسعه اقتصادی کشور به کار گیرند و لذا «طرح تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» نیز در سه مرداد ماه سال ۱۳۹۷ در مجلس اعلام وصول شد.
آن برای اغراض دولت محدود شده بود، نمایندگان عضو کمیسیون اقتصادی درصدد تأسیس بانک توسعه
برآمدند تا از این طریق بتوانند ظرفیت خلق پول را در خدمت توسعه اقتصادی کشور به کار گیرند و لذا «طرح تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» نیز در سه مرداد ماه سال ۱۳۹۷ در مجلس اعلام وصول شد.
در همین بین دولت نیز بعد از سال‌ها به تعویق انداختن ارائه لایحه اصلاح قوانین بانکی، در تاریخ
هفت شهریور ماه سال ۱۳۹۶ «لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور» را به مجلس ارائه کرد.
هفت شهریور ماه سال ۱۳۹۶ «لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور» را به مجلس ارائه کرد.
این لایحه با لوایح دوگانه‌ای که در سال‌های متمادی در دستور کار بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی
و دارایی بود بسیار متفاوت است و عمدتا بر تقویت نظارت بانک مرکزی و استقرار نظام‌گزیر برای بانک‌های ناسالم تمرکز کرده است و به مباحث مربوط به بانک مرکزی و اداره آن و همچنین عملیات بانکی و سایر حوزه‌های بانکداری مثل حاکمیت شرکتی و غیره نپرداخته است.
و دارایی بود بسیار متفاوت است و عمدتا بر تقویت نظارت بانک مرکزی و استقرار نظام‌گزیر برای بانک‌های ناسالم تمرکز کرده است و به مباحث مربوط به بانک مرکزی و اداره آن و همچنین عملیات بانکی و سایر حوزه‌های بانکداری مثل حاکمیت شرکتی و غیره نپرداخته است.
ضرورت اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی
قانون پولي و بانكي كشور مهمترين قانون در اين حوزه است كه در 18 تير ماه سال 1351 يعنی 47 سال
پيش به تصويب رسيده است.
پيش به تصويب رسيده است.
قانون عمليات بانكی بدون ربا (بهره) هم مهمترين قانونی است كه بعد از انقلاب اسلامی در هشت شهريور ماه سال 1362 در اين حوزه به تصويب رسيد.
اين قانون در مدت كوتاهی تهيه شده و اگرچه به صورت دائمی تصويب شد، ولی بنابر بازنگری آن بعد از پنج سال اجرا بوده است كه تاكنون صرفا به اصلاحات جزئی بسنده شده است.
علاوه بر اين قوانين، در طول 40 سال گذشته قوانين خاص متعددی نيز به تصويب رسيده است كه اهم آنها عبارتست از:
1 .لايحه قانونی اداره امور بانكها (1358)،
2 .قانون نحوه وصول مطالبات بانكها (1368)،
3 .قانون اجاره تأسيس بانك‌های غيردولتی (1379)،
4 .قانون تنظيم بازار متشكل پولی (1383)،
5 .قانون منطقی كردن نرخ سود تسهيلات بانكی متناسب با نرخ بازدهی در بخش‌های مختلف
اقتصادی (1385)،
6 .قانون تسهيل اعطای تسهيلات بانكی و كاهش هزينه‌های طرح و تسريع در اجرای طرح‌های توليدی و افزايش منابع مالی و كارآيی بانكها (1386).
2 .قانون نحوه وصول مطالبات بانكها (1368)،
3 .قانون اجاره تأسيس بانك‌های غيردولتی (1379)،
4 .قانون تنظيم بازار متشكل پولی (1383)،
5 .قانون منطقی كردن نرخ سود تسهيلات بانكی متناسب با نرخ بازدهی در بخش‌های مختلف
اقتصادی (1385)،
6 .قانون تسهيل اعطای تسهيلات بانكی و كاهش هزينه‌های طرح و تسريع در اجرای طرح‌های توليدی و افزايش منابع مالی و كارآيی بانكها (1386).
همچنين در قوانين عمومی كشور، مانند قوانين برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، قوانين بودجه ساليانه،
قانون اجرای سياست‌های كلی اصل چهل و چهارم (44)قانون اساسی (مصوب 1386 و اصلاحات بعدی
آن) و قانون رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقای نظام مالی كشور (مصوب 1394) نيز همواره احكامی
به موضوعات پولی و بانكی مرتبط بوده است.
قانون اجرای سياست‌های كلی اصل چهل و چهارم (44)قانون اساسی (مصوب 1386 و اصلاحات بعدی
آن) و قانون رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقای نظام مالی كشور (مصوب 1394) نيز همواره احكامی
به موضوعات پولی و بانكی مرتبط بوده است.
مجموعه اين اقدامات به تعدد و تزاحم قوانين منجر شده است كه اصلاح قوانين پولی و بانكی را از اين منظر ضروری می‌كند.
ازسوی ديگر ريشه وضع فعلی اقتصاد ايران، اعم از شاخص‌های كالن اقتصادی مانند نرخ رشد، نرخ
تورم و نرخ ارز، همچنين شاخص‌های بانكی مانند زيان انباشته بانكها، نسبت مطالبات غيرجاری، نسبت
كفايت سرمايه و غیره تا حدی به نقصان در قوانين پولی و بانكی موجود برمی‌گردد و اين مسئله نيز بيانگر
ضرورت اصلاح قوانين اين حوزه است.
تورم و نرخ ارز، همچنين شاخص‌های بانكی مانند زيان انباشته بانكها، نسبت مطالبات غيرجاری، نسبت
كفايت سرمايه و غیره تا حدی به نقصان در قوانين پولی و بانكی موجود برمی‌گردد و اين مسئله نيز بيانگر
ضرورت اصلاح قوانين اين حوزه است.
علاوه بر اين در طول دهه‌های گذشته تحولات زيادی چه در حوزه دانش بانكداری مركزی و بانكداری
و جايگاه آنها در اقتصاد و چه در حوزه فرايندهای بانكی صورت گرفته است.
و جايگاه آنها در اقتصاد و چه در حوزه فرايندهای بانكی صورت گرفته است.
به طور مشخص در حوزه فرآيندهای نظارت بانكی و نير عمليات بانكی، با ظهور فناوری‌های جديد، نظام بانكی در جهان و ايران به طور كلی دگرگون شده است و اين موضوع نيز اصلاح قوانين را ضروری می‌سازد.
علل عدم ارائه لايحه جامع پولی و بانكی ازسوی دولت
یک قاعده کلی در قانو‌ن‌گذاری این است که اصلاحات قانونی به ویژه اصلاحات اساسی در حوزه‌هایی، چون نظام پولی و بانکی باید با تمایل قوه مجریه و در قالب ارائه لایحه صورت پذیرد و قوه مقننه بهتر است
رأسا به چنین موضوعاتی ورود نکند.
رأسا به چنین موضوعاتی ورود نکند.
با وجود این به نظر می‌رسد با توجه به ساختار و اجزای قوه مجریه و به تبع آن تضاد منافع کلیت دولت در حوزه نحوه اداره بانک مرکزی و همچنین تضاد منافع ارکان دولت با یکدیگر به ویژه بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در حوزه‌هایی، چون ساختار تصمیم‌گیری و سیاستگذاری، نظارت بانکی و یا حاکمیت شرکتی در بانک‌ها، در هیچ زمانی چنین اصلاحاتی در قالب لایحه دولت به مجلس ارائه نخواهد شد.
تجربه پیشنویس لوایح دوگانه بانک مرکزی و بانکداری تهیه شده توسط بانک مرکزی که از جامعیت
نسبتا مناسبی برخوردار بود و تقریبا همه حوزه‌های نظام پولی و بانکی را شامل می‌شد و تحلیل تحولات
آن تا لایحه‌ای که ازسوی دولت به مجلس ارائه شد و تنها شامل حوزه نظارت و نظام‌گزیر میشود، این
فرضیه را تأیید می‌کند.
نسبتا مناسبی برخوردار بود و تقریبا همه حوزه‌های نظام پولی و بانکی را شامل می‌شد و تحلیل تحولات
آن تا لایحه‌ای که ازسوی دولت به مجلس ارائه شد و تنها شامل حوزه نظارت و نظام‌گزیر میشود، این
فرضیه را تأیید می‌کند.
در واقع دولت بر سر موضوعاتی، چون ساختار و نحوه اداره بانک مرکزی، استقلال بانک مرکزی از دولت، ساختار و اجزای نظام نظارت بر بانک‌ها و غیره به جمع‌بندی نرسیده است و با توجه به توضیحات فوق و شرایط موجود، امیدی به اجماع نظر دولت در این موضوعات وجود ندارد.
این شرایط اهمیت «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» و ضرورت تصویب آن را نشان می‌دهد.
در واقع کمیسیون اقتصادی مجلس از جایگاه یک ناظر بیرونی که ذی‌نفع مستقیم در قواعد و رویه‌های
بانکداری مرکزی و بانکداری نیست، در طول چند سال تالش کارشناسی با مطالعه تجربیات جهانی و
آسیب‌شناسی وضعیت نظام پولی و بانکی ایران، طی جلسات متعدد و اخذ نظرات و ملاحظات طرفین
مرتبط با این حوزه (به طور مشخص بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان بورس و اوراق
بهادار، همچنین صاحبنظران دانشگاهی و حوزوی و مدیران با تجربه نظام بانکی) اقدام به تدوین این
طرح و البته استفاده از متن الیحه دولت در موارد مشترک کرده است که محصول نهایی در قالب یک
طرح جامع ارائه شده است.
بانکداری مرکزی و بانکداری نیست، در طول چند سال تالش کارشناسی با مطالعه تجربیات جهانی و
آسیب‌شناسی وضعیت نظام پولی و بانکی ایران، طی جلسات متعدد و اخذ نظرات و ملاحظات طرفین
مرتبط با این حوزه (به طور مشخص بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان بورس و اوراق
بهادار، همچنین صاحبنظران دانشگاهی و حوزوی و مدیران با تجربه نظام بانکی) اقدام به تدوین این
طرح و البته استفاده از متن الیحه دولت در موارد مشترک کرده است که محصول نهایی در قالب یک
طرح جامع ارائه شده است.
مهمترین اصلاحاتی که از دولت نمی‌توان انتظار داشت، عبارتند از:
۱. استقالل بانک مرکزی از دولت
علیرغم برخی تغییرات قوانین ناظر بر ساختار بانک مرکزی در حال حاضر سهم حداکثری در ترکیب مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار با اشخاص دولتی است. تنها مصوبه قانونی که در سال‌های اخیر مرتبط با این حوزه تغییر کرد، مصوبه «نحوه اداره بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در خصوص شرایط عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی بود که در پی حکم پیشنهادی در لایحه برنامه پنجم توسعه بعد از اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در قالب «معضل» به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد و در سال ۱۳۹۳ مصوب شد.
علیرغم برخی تغییرات قوانین ناظر بر ساختار بانک مرکزی در حال حاضر سهم حداکثری در ترکیب مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار با اشخاص دولتی است. تنها مصوبه قانونی که در سال‌های اخیر مرتبط با این حوزه تغییر کرد، مصوبه «نحوه اداره بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در خصوص شرایط عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی بود که در پی حکم پیشنهادی در لایحه برنامه پنجم توسعه بعد از اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در قالب «معضل» به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد و در سال ۱۳۹۳ مصوب شد.
این مصوبه درخصوص کیفیت استقلال ارکان بانک مرکزی از دولت، به نوعی چند گام عقب‌تر از قانون پولی و بانکی شد، زیرا بر اساس این مصوبه «رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و بعد از تصویب هیات دولت، با تأیید و حکم رئیس‌جمهور نصب میشود» و عزل آن به این صورت خواهد بود که «رئیس کل بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس‌جمهور و بعد از تصویب دو سوم اعضای هیات دولت با حکم رئیس‌جمهور عزل میشود.» براساس این رویه، روشن است که رئیس کل بانک مرکزی تحت نفوذ دولت قرار خواهد گرفت؛ لذا در حال حاضر بانک مرکزی از نظر فرایند عزل و نصب رئیس کل کاملا وابسته به دولت و غیرمستقل تعریف شده است و ابزاری است در دست دولت برای دستیابی به اهداف خود هیچ یک از دولت‌های دوازده‌گانه بعد از انقلاب اسلامی با عدم استقلال بانک مرکزی از دولت، مشکلی نداشته‌اند و محتملا در آینده نیز نخواهند داشت؛ لذا هیچگاه متصور نخواهد بود که لایحه‌ای مؤید و مقوم «استقلال بانک مرکزی» از دولت از طرف دولت به مجلس ارائه شود.
ناگفته نماند که در شرایط فعلی، تأمین استقلال برای سیاست‌گذار پولی به تنهایی مناسب نیست، زیرا
ساختار و چارچوب بانک مرکزی در شرایط فعلی و با قوانین و مقررات موجود، دارای ایراد‌های فراوانی است.
ساختار و چارچوب بانک مرکزی در شرایط فعلی و با قوانین و مقررات موجود، دارای ایراد‌های فراوانی است.
به بیان دیگراستقلال سیاست‌گذار پولی لازم است، ولی نه تنها کافی نیست، بلکه نیازمند اصلاحات ساختاری
در ارکان و اهداف و مکانیسم‌های پاسخگویی و نظارت بر بانک مرکزی است تا در کنار تأمین استقلال، این
اطمینان حاصل شود که اهداف سیاست پولی به نحو مناسب و کارآمد پیگیری میشود.
در ارکان و اهداف و مکانیسم‌های پاسخگویی و نظارت بر بانک مرکزی است تا در کنار تأمین استقلال، این
اطمینان حاصل شود که اهداف سیاست پولی به نحو مناسب و کارآمد پیگیری میشود.
۲. شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی
اگرچه قانون پولی بانکی مصوب ۱۳۵۱، الزامی جدی و مصرح درخصوص شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی نداشته است و عملکرد بانک مرکزی در شفافیت، حتی در همان حدودی که قانون پولی بانکی آن را بدان ملزم ساخته نیز قابل دفاع نیست، ولی به نظر نمی‌رسد هیچ دولتی انگیز‌ه‌ای برای پیگیری این موضوع داشته باشد.
اگرچه قانون پولی بانکی مصوب ۱۳۵۱، الزامی جدی و مصرح درخصوص شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی نداشته است و عملکرد بانک مرکزی در شفافیت، حتی در همان حدودی که قانون پولی بانکی آن را بدان ملزم ساخته نیز قابل دفاع نیست، ولی به نظر نمی‌رسد هیچ دولتی انگیز‌ه‌ای برای پیگیری این موضوع داشته باشد.
موضوع دیگر، اختلاف‌های بین ارکان دولت در این رابطه است؛ برای مثال وزارت امور اقتصادی و دارایی پیگیر این موضوع است که حسابرسی بانک مرکزی به سازمان حسابرسی (که ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی است) واگذار شود، ولی بانک مرکزی استمرار وضع موجود و حسابرسی توسط هیات نظارت را ترجیح می‌دهد.
۳. قوانین و مقررات مربوط به بانک‌های دولتی
هشت بانک کشور درحال حاضر به صورت دولتی اداره میشود و مجمع عمومی آنها متشکل از وزرای دولتی است و ریاست مجمع نیز عموما وزیر امور اقتصادی و دارایی است؛ لذا از این جهت رابطه بانک مرکزی و وزارتخانه‌ها به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی رابطه نهاد ناظر و شخص تحت نظارت است. ولی بانک مرکزی اختیار کافی برای نظارت بر این بانک‌ها را ندارد و درحال حاضر اختلاف جدی در حوزه‌های مختلف اعم از حاکمیت شرکتی، انتصاب هیات‌مدیره و هیات عامل و احراز صالحیت آنها، رعایت شاخص‌های نظارتی، مقررات انضباطی و انتظامی و ساختار ورشکستگی متناسب با آنها، فیمابین بانک مرکزی و وزارتخانه‌های دولتی به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی، وجود دارد و به نظر نمی‌رسد از مسیر دولت این اختلافات مرتفع شود.
هشت بانک کشور درحال حاضر به صورت دولتی اداره میشود و مجمع عمومی آنها متشکل از وزرای دولتی است و ریاست مجمع نیز عموما وزیر امور اقتصادی و دارایی است؛ لذا از این جهت رابطه بانک مرکزی و وزارتخانه‌ها به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی رابطه نهاد ناظر و شخص تحت نظارت است. ولی بانک مرکزی اختیار کافی برای نظارت بر این بانک‌ها را ندارد و درحال حاضر اختلاف جدی در حوزه‌های مختلف اعم از حاکمیت شرکتی، انتصاب هیات‌مدیره و هیات عامل و احراز صالحیت آنها، رعایت شاخص‌های نظارتی، مقررات انضباطی و انتظامی و ساختار ورشکستگی متناسب با آنها، فیمابین بانک مرکزی و وزارتخانه‌های دولتی به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی، وجود دارد و به نظر نمی‌رسد از مسیر دولت این اختلافات مرتفع شود.
۴. نظارت بر بانک‌ها
یکی از موارد اختلافی دیگر، موضوع نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است. اگرچه تاکنون این وظیفه به بانک مرکزی محول شده است، ولی وزارت امور اقتصادی و دارایی به سبب نظارت بر بازار سرمایه و بازار بیمه به دنبال ایجاد تمرکز در حوزه نظارت بر بازار‌های مالی بوده و مدعی نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است.
یکی از موارد اختلافی دیگر، موضوع نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است. اگرچه تاکنون این وظیفه به بانک مرکزی محول شده است، ولی وزارت امور اقتصادی و دارایی به سبب نظارت بر بازار سرمایه و بازار بیمه به دنبال ایجاد تمرکز در حوزه نظارت بر بازار‌های مالی بوده و مدعی نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است.
موضوع دیگر در این حوزه نظارت یکپارچه بانک مرکزی بر گروه مؤسسات اعتباری است که شامل نهاد‌های مالی بازار‌های بیمه و سرمایه نیز میشود و مورد اعتراض وزارت امور اقتصادی و دارایی است.
نمونه بسیار مهم در این خصوص صندوق‌های سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار با درآمد ثابت است که اگرچه تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار فعالیت می‌کنند، ولی بانک مرکزی نیز مدعی ضرورت تنظیم‌گری آنها از حیث ورود به بازار پولی و بانکی است.
موضوع سومی که در حوزه نظارت مورد اختلاف وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی است. تدوین استاندارد‌های تهیه صورت‌های مالی بانک‌ها و حسابرسی آنهاست که از سال ۱۳۹۵ تاکنون فیمابین بانک مرکزی و سازمان حسابرسی در جریان است و به نتیجه مطلوبی نرسیده است و منجر به تأخیر در ارائه صورت‌های مالی بانک‌ها شده است.
بررسي مخالفت‌های صورت گرفته با طرح بانكداری جمهوري اسلامی ايران
در کنار کلیه مزایا و نقاط قوت فوق‌الذکر، وجود اشکالات و امکان بهبود در این طرح با توجه به تحولاتی که داشته ممکن و متصور است و البته از طریق ارائه پیشنهاد از سوی نمایندگان در صحن علنی مجلس، امکان پیگیری و اعمال دارد. اما باید توجه داشت بسیاری از دلایلی که از سوی مخالفان به منظور نفی اصل طرح بیان میشود، وارد نیست.
توضیح آنکه برخی دستگاه‌های دولتی، به واسطه ملاحظات و منافع سازمانی خود با طرح فعلی مخالفت می‌کنند.
برای مثال برخی از وزارتخانه‌ها به دلیل کاهش تأثیرگذاری خود در فرایند سیاستگذاری پولی در چارچوب این طرح) به واسطه اصلاح ترکیب هیات عالی نسبت به ترکیب شورای پول و اعتبار با این طرح مخالفت می‌کنند.
در واقع همان دلایلی که منشأ عدم ارائه لایحه جامع اصلاح قانون پولی و بانکی از سوی دولت است، می‌تواند مبنای مخالفت دولت و یا دستگاه‌های دولتی با طرح فعلی شود.
از سوی دیگر گروهی از اشخاص غیردولتی مثل برخی بانک‌ها نیز، به دلیل تعارض احکام طرح با منافع خود، مخالفت‌های جدی با اصل طرح حاضر دارند.
توضیح آنکه به دلیل افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی و کاهش تعارض منافع در ساختار نظارت بر بانک‌ها، امکان بسیاری از تخلفاتی که در حال حاضر رواج فراوانی در شبکه بانکی دارد از میان می‌رود و این امر باعث محدودشدن اختیارات و منافع کنونی بانک‌ها و سایر مؤسسات اعتباری میشود، هرچند در مجموع باعث بهبود عملکرد نظام مالی کشور میشود.
بخش دیگری از مخالفت‌ها بر اساس آخرین پیشنهاد‌های مطرح شده در مقالات حوزه پولی و بانکی یا بهترین عملکرد موجود در دنیا و تفاوت آن با آنچه در طرح فعلی آمده، بیان میشود.
در پاسخ به این قبیل انتقادها، باید توجه کرد که تدوین‌کنندگان طرح، علاوه بر رجوع به تجربه‌های موفق در دنیا و
جدیدترین نظریات علمی، به چارچوب‌های نهادی کشور مثل قانون اساسی و مصوبات قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام در این رابطه نیز توجه داشته‌اند. ملاحظه دیگری که باید از این منظر مورد توجه قرار گیرد، شرایط سیاستی و اجرایی کشور و به عبارت دیگر قواعد نانوشته حاکم بر رفتار‌های سیاستگذاران و مجریان در کشور است که باید در تدوین قانون مورد توجه قرار گیرد.
جدیدترین نظریات علمی، به چارچوب‌های نهادی کشور مثل قانون اساسی و مصوبات قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام در این رابطه نیز توجه داشته‌اند. ملاحظه دیگری که باید از این منظر مورد توجه قرار گیرد، شرایط سیاستی و اجرایی کشور و به عبارت دیگر قواعد نانوشته حاکم بر رفتار‌های سیاستگذاران و مجریان در کشور است که باید در تدوین قانون مورد توجه قرار گیرد.
گروه دیگری از مخالفان طرح، برخی صاحبنظران دانشگاهی و حوزوی هستند که ایده‌هایی در حوزه پولی و بانکی (چه در حوزه متعارف و چه در حوزه مطالعات اسلامی) در ذهن دارند و معتقدند که طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران، باید بر اساس این ایده‌ها طراحی شود و چون به این ایده‌ها در طرح جامع پرداخته نشده است، با آن مخالفت می‌کنند.
پیشنهاد این دسته از مخالفان طرح آن است که بررسی و تصویب این طرح در حال حاضر متوقف شود و «مطالعات جامعی» درخصوص ایده آنها انجام شود و سپس طرح و لایحه‌ای بر اساس آن نگاشته شود.
برای مثال، یکی از موضوعاتی که اخیرا مکرر بحث شده است موضوع «خلق پول بانکی» است و منتقدان معتقدند باید در قانون جدید، خلق پول بانکی ساماندهی شود.
در این رابطه اولا باید توجه داشت که مرکز پژوهش‌های مجلس از اولین نهاد‌های پژوهشی است که با انتشار گزارش «ابعاد و پیامد‌های خلق پول توسط بانک‌های تجاری در ایران» در سال ۱۳۹۳ به این موضوع پرداخته است، و طرح حاضر نیز با همکاری برخی از نخستین صاحبنظران این حوزه تدوینشده است.
ثانیا موضوع حائز اهمیت آن است که مطالعات مرتبط با موضوع «خلق پول بانکی» در داخل کشور و حتی در سطح جهانی کماکان مقدماتی و درحال تکامل است و اختالف نظر‌های جدی، هم دربین صاحبنظران اقتصاد متعارف و هم اقتصاد اسلامی، درخصوص آن وجود دارد؛ همچنین تقریبا می‌توان گفت مدل ایجابی جایگزین برای این موضوع، به گونه‌ای که جوانب مختلف موضوع را لحاظ کرده باشد و قابلیت درج در قانون داشته باشد و سایر مالحظات قانونگذار را تأمین کند، تاکنون ارائه نشده است. اما مهمترین نکته‌ای که وجود دارد آن است که نمی‌توان اصلاح اشکالات بیّن و نواقص قانونی موجود (که تمام کارشناسان نظام بانکی بر آنها اتفاق نظر دارند) را به تعویق انداخت، به امید اینکه صاحبنظران دانشگاهی و حوزوی به یک طرح سازگار و جامع درخصوص موضوعات بنیادی نظیر «خلق پول بانکی» برسند و پس از آن اجماع نسبی در میان اندیشمندان و سیاستگذاران و مجریان حول آن به وجود آید.
ضمن آنکه فرصت اصلاح این طرح در صورت تصویب در آینده نیز کاملا وجود دارد و رویکرد‌های بدیل بانکداری متعارف می‌توانند(و باید) پس از بحث و اجماع نظر کارشناسی، ایده‌های خود را تبدیل به طرح‌های تفصیلی و سازگار کرده و در آینده به جامعه علمی و سیاستی عرضه کنند.
در واقع آنچه مهم است این است که هیچ کارشناسی از وضع موجود دفاع نمی‌کند و ضرورت اصلاح قانون
و تلاش برای رفع چالش‌های قانونی بر کسی پوشیده نیست و موکول نمودن اصلاحات به آینده به صالح
کشور نیست.
و تلاش برای رفع چالش‌های قانونی بر کسی پوشیده نیست و موکول نمودن اصلاحات به آینده به صالح
کشور نیست.
جمع‌بندی و ارائه پیشنهاد راهبرد تصمیم‌گیری
کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسالامی در خصوص اصلاح قوانین حوزه بانکداری و بانک مرکزی با
اصلاح و تجمیع طرح‌های چهارگانه و لایحه اصالح قانون پولی و بانکی، علیرغم برخی اشکلات در برخی
از احکام نسبت به قوانین و وضعیت موجود اصلاحات نسبتا زیاد، مهم و قابل دفاعی را در حوزه‌هایی نظیر بهبود استقالال، کارآمدی، اقتدار و پاسخگویی بانک مرکزی، نظارت بانکی، قواعد حکمرانی و مدیریت بانک‌ها، برخی از مسائل شرعی بانکداری، مقابله با تخلفات بانکی، پیشگیری از تعارض منافع در نظام بانکی و غیره، ارائه داده است.
اصلاح و تجمیع طرح‌های چهارگانه و لایحه اصالح قانون پولی و بانکی، علیرغم برخی اشکلات در برخی
از احکام نسبت به قوانین و وضعیت موجود اصلاحات نسبتا زیاد، مهم و قابل دفاعی را در حوزه‌هایی نظیر بهبود استقالال، کارآمدی، اقتدار و پاسخگویی بانک مرکزی، نظارت بانکی، قواعد حکمرانی و مدیریت بانک‌ها، برخی از مسائل شرعی بانکداری، مقابله با تخلفات بانکی، پیشگیری از تعارض منافع در نظام بانکی و غیره، ارائه داده است.
بر همین اساس مرکز پژوهش‌های مجلس با کلیات این طرح و چارچوب‌های اصلاحی در پیش گرفته شده در این طرح موافق است و معتقد است تصویب آن می‌تواند کشور را در حوزه قوانین نظام پولی و بانکی چندین گام به جلو ببرد.
بر این اساس و با توجه به تجربه کشور در دو دهه گذشته در اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی، آنچه واضح است آن است که نباید هیچ فرصتی را برای اصلاح قانون از دست داد و لازم است در اسرع وقت گزارش مزبور در دستور بررسی صحن مجلس قرار گیرد و در فرصت شش ماهه باقیمانده از مجلس دهم قوانین حوزه بانکی اصلاح شود.
